Deux interprétations opposées peuvent être données du développement récent des débats autour de l’utilité sociale des organisations de l’économie sociale et solidaire (ESS). La première conduirait à décrire les acteurs de l’ESS comme les porteurs d’un étendard sur lequel flotteraient haut les couleurs d’une utilité sociale dont ils seraient les champions. La seconde, y verrait les mêmes acteurs convoqués sur un terrain qu’ils n’ont pas totalement choisi. Selon la première interprétation, une situation offensive de conquête se développerait tandis que selon la seconde une attitude plutôt défensive de justification semblerait s’imposer.
Quelle que soit l’interprétation retenue, force est de constater que le débat actuel sur l’utilité sociale n’est pas le vecteur d’une légitimation demandée par les acteurs eux-mêmes mais plutôt le champ de bataille où ils se sont retrouvés à la suite de quelques pratiques « associatives » para-administratives discutables et du fait d’une évolution des pratiques publiques de plus en plus gouvernées par des règles concurrentielles reflétant l’économicisme ambiant.
Déléguer des missions de service public à des acteurs privés, reconnaître et soutenir leur activité, est une tâche de plus en plus difficile pour les responsables politiques. Leur espace de liberté d’action est désormais singulièrement limitée par la transformation progressive des rapports associations-pouvoirs publics en une simple relation de fournisseur à client. Les conventions de partenariat susceptibles d’être établies tendent à évoluer vers de simples commandes de prestations de service soumises alors aux règles des marchés publics. Dans ces conditions, seules, les actions peuvent être financées mais le cœur de l’organisation ne peut plus compter que sur les ressources propres de l’association. Malheureusement, ces ressources (notamment bénévoles) peuvent par ailleurs être écartées par des réglementations publiques exigeant du personnel qualifié ou par le principe de subventions d’équilibre qui se traduit souvent par un impôt implicite marginal au taux de 100% ! Avec la multiplication de ces situations de double contraintes, la charge de la preuve du bien-fondé de la réception de financements publics s’est trouvée reportée sur les acteurs de l’ESS et singulièrement sur ceux dont l’activité s’inscrit dans un cadre associatif dès qu’existait une subvention ou un avantage fiscal assimilé logiquement à une « dépense fiscale ». Simultanément, la croyance dans les vertus de marchés, supposés, parfois un peu rapidement, parfaitement concurrentiels, a fait naître un soupçon grandissant sur la pertinence et/ou sur la performance des services (ou des activités) des acteurs de l’ESS dans la mesure où ils échappaient au filtre de la concurrence, seule capable de faire converger l’intérêt particulier vers l’intérêt général. Il est clair que toutes les organisations de l’ESS n’échappent pas aux logiques de la compétition. Les sociétés coopératives ouvrières de production (SCOP) sont engagées depuis toujours sur les différents marchés des biens et des services qu’elles réalisent. Les sociétés mutualistes et les organismes bancaires de l’économie sociale, qui ont contribué largement à l’émergence de nouvelles activités économiques, se trouvent aujourd’hui également sur des marchés concurrentiels. Pour les autres acteurs de l’ESS, souvent des associations, qui interviennent dans de nombreux secteurs (santé, action sociale, services de proximité, activités culturelles, sportives, etc.) l’objectif privilégié a longtemps été la couverture du territoire avant d’être la mise en place d’une régulation par la concurrence. Dans les années quatre-vingts, le recours à des démarches d’évaluation a été envisagé comme une prothèse, susceptible de remplacer le marché et permettant de distinguer parmi les actions ou parmi ces organisations non lucratives celles dont l’efficience pouvait être présumée et celles dont l’inefficience pouvait justifier la disparition. En conséquence, il est devenu indispensable pour les organisations de l’ESS de faire la preuve du bien-fondé de leur activité et de son efficacité mais également de son efficience. La justification des coûts par les avantages générés et évalués si possible de manière monétaire est devenue une préoccupation forte. Refusant une évaluation réduite seulement à la comptabilisation d’une prestation de service les acteurs de l’ESS ont cherché à mettre en avant les aspects qualitatifs de leur activité et les effets sociétaux qu’elle générait. Le débat sur les plus value sociale, sur l’utilité sociale de ces activités a pénétré dans l’espace public.
Cette avancée des pratiques d’évaluation est salutaire (même si elle est un peu tardive relativement à d’autres pays) mais ce souci de transparence à l’endroit des organisations d’économie sociale n’est pas sans ombre.
On n’insistera pas beaucoup ici sur les désillusions que les économies les plus développées ont connues dans la dernière décennie en matière de transparence des régulations par les marchés (l’affaire Enron par exemple) comme en matière de contribution au bien commun d’une économie exclusivement animée par un souci lucratif (marées noires successives frappant toutes les régions de la façade atlantique). Dans les secteurs proches de l’ESS aussi des zones d’opacité ont persisté par exemple, quand l’obligation d’évaluation s’est davantage tournée vers les partenaires extérieurs à l’administration en oubliant souvent d’être réflexive c’est à dire également tournée vers l’administration ou les collectivités publiques elles-mêmes. Enfin, comme Tocqueville l’avait bien compris, une démocratie vivante a peu de chances d’exister sans une réelle capacité des citoyens à s’organiser en association. L’aspect socio-économique de l’activité associationniste vers lequel la question de l’utilité sociale entraîne implicitement ne doit donc surtout pas occulter l’aspect socio-politique et culturel de l’esprit d’association qui lui est indissociable et complémentaire. L’évaluation économique la plus parfaite ne doit pas oublier cette limite.
La démarche d’évaluation, encore balbultiante, est restée dans l’esprit de beaucoup un substitut très imparfait relativement à la toute-puissance clairvoyante d’un marché souvent trop idéalisé. Les dérives du pouvoir politique par la manipulation d’associations vassales ont contribué à éveiller la méfiance et à faire peser des soupçons devenus systématiques. L’idée que la norme devant présider à la construction de la société toute entière se trouve dans le façonnage réalisé par le marché a fait insidieusement son chemin pénétrant progressivement une grande partie de l’espace public du niveau local au niveau mondial et contribuant dans sa version la plus radicale à ne légitimer (en termes d’efficience et d’utilité) qu’une forme de l’économie : l’entreprise capitaliste marchande à but lucratif. Il en a résulté une « délégitimation » (implicite ou même très explicite comme dans le rapport du MEDEF en 2002) des autres formes de production économique et de développement d’activités sociales, culturelles qui ont souvent aussi des aspects économiques. La perte de légitimité des acteurs de l’économie sociale et solidaire vient de ce profond basculement de l’opinion savamment orchestré et largement exploité par ceux qui y trouvent un moyen supplémentaire pour mieux défendre leurs intérêts. Désormais, l’autorisation d’une dérogation à la norme est soumise à la nécessité de faire la démonstration que personne d’autre de l’économie standard ne fait la même chose, ou encore que l’action conduite se différencie de celle des autres en apportant un « plus », une « plus-value sociale », bref, une utilité sociale originale.
Le dilemme pour les organisations de l’ESS est délicat. Si elles sont en compétition leur marge de manœuvre se réduit et il leur devient très difficile d’éviter un certain « isomorphisme institutionnel ». Si elles veulent préserver leur autonomie, elles sont condamnées à un mouvement perpétuel. Faire du neuf, de l’inédit, inventer et construire les choses autrement ; voilà, un projet valorisant, susceptible de porter nombre d’enthousiasmes et de bonnes volontés mais c’est aussi un redoutable piège condamnant à l’innovation permanente et réduisant comme peau de chagrin le domaine réservé aux acteurs de l’ESS à ce que, provisoirement du moins, les acteurs de l’économie standard ou de l’économie publique délaissent. Pour échapper à cette situation, trouver un critère confirmant la spécificité de l’ESS, justifiant sa complémentarité permettrait de définir un espace légitime d’intervention et d’assurer la pérennité de l’action dans ces domaines. C’est cet enjeu qui se trouve derrière les débats sur l’utilité sociale. Le législateur, le percepteur et même les acteurs de l’ESS ont cru trouver dans la notion « d’utilité sociale » le critère déterminant. Qu’en est-il vraiment ?
L’utilité sociale se situe à la convergence de trois problématiques complémentaires : la recherche d’une identité spécifique de l’ESS (1), son rapprochement avec l’intérêt général (2) et une interrogation portant sur les indicateurs conventionnels de la richesse (3).
1- La définition de l’utilité sociale par les acteurs : la recherche d’une identité et de fonctions spécifiques.
Ce point de vue s’appuie principalement sur le bilan historique de l’action menée par les acteurs de l’ESS dans de nombreux domaines : par exemple, aide à domicile, accueil et accompagnement des handicapés, protection de l’environnement, épargne de proximité, assurance maladie, services bancaires aux ménages, services aux créateurs de petites entreprises, activités sportives, protection de la nature et du patrimoine, accès aux équipements pour les exploitants agricoles.
Cherchant à théoriser ce qui constitue l’apport de l’ESS, Maurice PARODI souligne « que les associations ont des fonctions originales et nécessaires dans notre société et que pour [les] remplir (…), elles disposent d’atouts ou de qualités spécifiques. »1 Il distingue trois niveaux où les organisations de l’économie sociale (OES) font la différence : Au plan économique
L’ESS constitue un espace permettant une organisation de l’entreprise différente construite autour d’un entreprenariat collectif qui représente une forme particulière de la liberté d’entreprendre. Les principes communs aux organisations de l’ESS peuvent être rappelés pour éclairer les potentialités offertes par l’ESS :
Principe de double rapport de sociétariat et d’activité (la personne n’est pas réduite à sa capacité de production comme souvent dans le rapport salarial)
Principe de gestion démocratique (société de personnes et non de capitaux, modifiant les pratiques de gouvernance et protégeant de la rationalité technico-instrumentale)
Principe de non lucrativité ou de lucrativité limitée (laissant un degré de liberté pour poursuivre d’autres objectifs et défendre d’autres valeurs.
L’organisation ainsi libérée des exigences du capital, mais pas forcément des contraintes d’un marché concurrentiel, devient un outil permettant de participer à la construction d’une « économie au service de l’homme ».
Au plan de la solidarité
Les organisations de l’ESS constituent un complément aux formes mécaniques (famille) et organiques (Sécurité sociale) de solidarité par la mise en œuvre d’une solidarité volontaire, horizontale et réciproque (mutualiste) favorisant les liens sociaux et la cohésion sociale. Elles permettent d’amplifier les effets des autres formes de solidarités par exemple, en consolidant l’exercice des responsabilités familiales (association de parents d’enfants handicapés, crèche parentale, association Alzheimer, etc.) ou encore en inspirant l’action publique fondée sur le droit et en lui permettant de devenir opérationnelle par la mise en œuvre de réponses aux besoins dans la proximité. Au plan de l’innovation sociale
L’ESS est un espace d’exploration et de développement de nouveaux styles de vie en matière d’environnement (protection et mise en valeur de l’environnement), de consommation (défense des consommateurs, association de malades, mutualité), d’épargne (finansol), de production (Scop), d’échanges (commerce équitable, système d’échange local), de convivialité (association sportive), de loisirs (tourisme associatif), de citoyenneté (association d’éducation populaire).
Sur ces trois aspects, l’ESS apporte une contribution décisive à la dynamique globale de la société en lui donnant de la réactivité, de la souplesse et la possibilité d’une meilleure cohésion sociale.
L’équipe du collège coopératif Provence Alpes Méditerranée rapproche ces réflexions des « spécificités méritoires » décrites par François BLOCH-LAINE2. Ainsi, c’est d’abord parce que les organisations d’économie solidaire « adhérent aux principes et aux valeurs et au « système de règles » de l’ESS et parce qu’elles les mettent en œuvre par leurs pratiques et dans leurs activités, qu’elles génèrent volontairement des utilités sociales ou des bénéfices collectifs 3 ».
Bien sûr, les entreprises à but lucratif peuvent générer également de l’utilité sociale mais celle-ci apparaît alors comme un sous-produit, comme un « produit fatal » de leur activité principale. Au contraire, cette utilité sociale des organisations de l’ESS n’est pas le fruit du hasard puisqu’elle s’inscrit logiquement au cœur des règles délibérément retenues.
2- La définition de l’utilité sociale par le pouvoir politique : la convergence avec l’intérêt général4.
Alexandra Euillet soutient que l’utilité sociale est une notion dérivée de celle d’intérêt général. Pour elle, « l’utilité sociale correspond à l’intérêt général auquel sont affectés des critères réducteurs qui permettent à la fois de préciser le champ d’activité concerné mais aussi la nature des prérogatives exercées par les pouvoirs publics en matière de création, de transformation et de contrôle du bon fonctionnement des établissements et services du secteur sanitaire, social et médico-social à but non lucratif dont ils assurent le financement et la régulation notamment au regard des besoins à satisfaire existants » 5.
Pour autant progresse-t-on ainsi sur le chemin de la définition de l’utilité sociale ? Ce n’est pas certain. En effet, l’intérêt général a lui-même un contenu frappé du sceau de la relativité. Pour Georges Vedel il était « à la fois indéfinissable et irremplaçable »6, ce qui ne l’empêche nullement d’être « l’épine dorsale du droit public »7. La vitalité de la notion vient même « de ce qu’elle n’a pas de contenu préétabli. Il faut, à tout moment, préciser ses contours et faire valider, par des procédures démocratiques, les buts retenus comme étant d’intérêt général »8. L’attention est donc déplacée vers le processus collectif de construction de l’intérêt général. Il en va de même pour les règles d’énonciation de l’utilité sociale.
Qui est légitime pour la définir : l’Etat ? L’Etat seul ou en co-construction avec la société civile (démocratie participative) ? Quel que soit l’acteur prenant l’initiative il reste sous le contrôle du juge, reposant alors sur la confiance dans l’ordre juridique et dans la sagesse des juges. Le législateur n’est pas resté indifférent mais les initiatives prises dès 1978 pour définir des associations d’utilité sociale comme celle d’André HENRY ensuite n’ont pas abouti.
Le débat a peu progressé et il faut bien reconnaître avec Guillaume GOULARD « les faiblesses intrinsèques du concept d’utilité sociale », lequel présente à ses yeux un caractère éminemment subjectif9. Cependant, les débats théoriques des économistes depuis plus d’un siècle montrent qu’il en va de même pour la définition de l’utilité économique qui n’apparaît ni plus claire ni moins subjective ni davantage opérationnelle. l’instruction fiscale de 1998 (complétée en 1999) :
Le ’Produit’. Est d’utilité sociale l’activité qui tend à satisfaire un besoin qui n’est pas pris en compte par le marché ou qui l’est de façon peu satisfaisante. Le ’Public’ visé. Sont susceptibles d’être d’utilité sociale les actes payants réalisés principalement au profit de personnes justifiant l’octroi d’avantages particulier au vu de leur situation économique et sociale (chômeurs, personnes handicapées, notamment…). La population défavorisée serait « réservée » aux organisations de l’ESS. Risque de ghetto.
Abstention de ’Publicité’ => Clandestinité. La rencontre avec un organisme producteur d’utilité sociale doit rester le fruit d’un pur hasard.
’Prix inférieur’ à celui des concurrents, cad une obligation d’efficience mise au service des personnes concernées ou transmises aux pouvoirs publics par l’intermédiaire de subventions ainsi modérées.
Les réflexions sur la proximité entre l’utilité sociale et l’intérêt général ont le mérite d’ouvrir un débat qui pourrait permettre de clarifier les rapports qui peuvent exister entre les organisations de l’ESS et les pouvoirs publics. L’envie de quantifier, de mesurer l’utilité sociale générée peut être le fait de tous les acteurs partenaires. La question du ou des instruments de mesure se pose alors avec acuité.
3- Le souci d’une mesure économique de l’utilité sociale : la remise en cause des indicateurs standards.
Avant de poser la question de la mesure de l’utilité sociale, le flou du vocabulaire utilisé invite à la prudence. Parmi les principaux termes utilisés ces dernières années, le rapport de l’équipe nantaise retient :
Alain LIPIETZ : « utilité communautaire ». Michel Garrabé, Laurent Bastide et Catherine FAS : l’utilité « sociétale » plutôt que « sociale ». Jean-Louis Laville, Laurent Fraisse et Laurent Gardin : « plus-value sociale » externalités positives dont la production associative est la source. Jacques Patenaude, « rentabilité sociale ».
Le rapprochement avec le concept d’utilité des économistes et avec les fonctions collectives de bien-être social est une piste de réflexion mais le séminaire animé par - Jean GADREY a montré que la réflexion des scientifiques devait encore avancer pour une clarification satisfaisante.
Utilité économique = une affaire individuelle
Utilité sociale = une affaire collective (Cf. Jean GADREY)
Enfin, la distinction utilité sociale et utilité économique pose la question du découpage entre la sphère économique et la sphère sociale
Cette dichotomie est-elle possible ? Ne faut-il pas reconnaître à la suite de POLANYI et avec les socio-économistes l’encastrement inévitable de l’économie dans le social ? Toutes les formes de production économique (marchande, non marchande, domestique, non lucrative) ont aussi des effets sociaux et peuvent donc être la source d’utilité sociale ou de désutilité sociale.
Un débat existe aussi sur le terme « social ». Faut-il l’entendre dans un sens large ou le réduire aux formes multiples de l’assistance et de la lutte contre la pauvreté ? Domaine prioritaire si l’on affiche des projets au service de l’homme ? Sans doute… Domaine de prédilection ou plutôt domaine laissé en friche par les autres organisations ? Probable. Mais aussi pour certains, le seul domaine d’intervention économique autorisé aux organismes d’économie sociale et solidaire.
Orienter l’économie sociale ou l’économie solidaire vers les seules populations défavorisées peut générer une forme complexe de tutelle de ceux-ci vis-à-vis des animateurs professionnels de ces organisations et tendre à la constitution de nouveaux ghettos. L’ESS devient alors une forme particulière d’intervention sociale mais bien éloignée des formes d’émancipation collective à l’origine et au cœur de l’économie sociale historique.
Dans toutes les pistes d’évaluation de l’utilité sociale, transparaît implicitement ou non l’affirmation de jugements de valeur. La société représente-t-elle autre chose qu’une somme d’individus ? Quelle conception faut-il avoir de l’Etat ? Comment s’articulent les intérêts des acteurs ? Quel critère de justice inspire la définition de l’utilité sociale ? etc… N’est-il pas légitime de se demander avec Lionel Prouteau10 si la définition de l’utilité sociale, par les enjeux dont elle est investie, est vraiment de la compétence des chercheurs en tant que tels et si elle ne doit pas être le résultat d’une activité délibérative au cœur même de la vie démocratique d’un pays. Cela pourrait signifier qu’elle est évolutive, qu’elle résulte des jugements de valeur sur lesquels des consensus sont établis, bref qu’elle est déterminée par le débat public et les arbitrages politiques dans le respect de la constitution.
Toutefois, il est légitime de se demander si les interrogations portées sur la mesure de l’utilité sociale ne peuvent également être dirigées vers la mesure de l’utilité économique ?
CONCLUSION
En effet, il est intéressant de noter que ces réflexions ne sont pas un phénomène français mais qu’existe au niveau international un débat qui s’est amplifié ces dernières décennies autour du bien-fondé des indicateurs conventionnels utilisés pour évaluer la richesse économique créée. Ce qui est donc en question aujourd’hui ce n’est pas seulement l’utilité sociale mais bien également l’utilité économique.
Depuis les réflexions de MISHAN sur les coûts sociaux de la croissance et les travaux fondateurs de TOBIN et NORDHAUS (1972) sur le PNB élargissant la conception de la richesse (économie domestique, économie souterraine) les effets externes négatifs ont commencé à être pris en compte par l’analyse économique.
Plus récemment, la New Economics Foundation a complété le PIB avec d’autres indicateurs => Index of Sustainable Economic Welfare (ISEW). Les travaux d’Amartya SEN ont conduit les organismes internationaux à calculer un indicateur de développement humain (IDH) et à ne pas se contenter du seul PIB par habitant qui apparaît de plus en plus comme un pauvre indicateur aveugle quant aux phénomènes de répartition.
Ces réflexions ne concernent pas seulement les macroéconomistes mais également les microéconomistes et les gestionnaires puisque les comptables canadiens, rejoignant les experts comptables anglais, font la promotion d’une norme intégrant des considérations éthiques et sociales (Cf. la norme AA 1000 -2000 de l’Institute for Social and Ethical.) Ainsi, par un effet boomerang la question adressée aux acteurs de l’économie sociale et solidaire se trouve-t-elle renvoyée avec force aux tenants de l’économie officielle interrogeant la pertinence des indicateurs économiques habituels qu’ils retiennent et qui ignorent (comme le marché d’ailleurs) les effets sociaux et l’impact environnemental à court terme mais également à long terme et pour les générations à venir. D’une certaine manière, les interrogations aujourd’hui largement partagées parmi les responsables publics et que l’on résume rapidement autour du concept de « développement durable » constituent dans une large mesure le fruit non seulement du progrès des connaissances scientifiques mais également de la capacité des acteurs de la société rassemblés dans le cadre des statuts juridiques de l’ESS pour défendre ces valeurs et proposer dans le débat public les questions du sens du développement en inventant de nouvelles pratiques plus proches des valeurs d’humanisme,d’équité et de solidarité si souvent affirmées sans en tirer toutes les conséquences. Là réside sans doute la meilleure preuve de l’utilité (sociale) pour une société de libérer l’énergie des hommes en leur permettant d’entreprendre ensemble et dans un autre but que le lucre ce qui constitue le cœur des projets né au sein de l’ESS. Dans cette capacité résulte sans doute pour l’essentiel l’utilité sociale de l’ESS.
Article paru sous le titre : "Economie sociale et solidaire, quelques réflexions à propos de l’utilité sociale…", in Revue internationale de l’économie sociale- RECMA, n° 290, novembre 2003, 27-40.
