Résumé : Des services d’aide à la vie quotidienne pour les personnes âgées démunies, une activité économique paradoxale qui ne pouvait naître qu’en dehors de l’économie lucrative. Une régulation publique tutélaire qui accentue la « démarchandisation » de l’activité et organise son rationnement, telle est la première partie de l’histoire de ces services. Des pouvoirs publics qui changeant de stratégie pour exploiter un « gisement d’emplois » au service de l’insertion, déstabilisent le secteur et lui reprochent ensuite les blocages qu’ils ont eux-mêmes créés. La conversion de l’Etat providence vers l’aide aux nouveaux entrepreneurs ouvre désormais ces services à un marché concurrentiel encore peu régulé.
Le marché des services à la personne est en train de devenir un exemple particulièrement instructif des formes nouvelles de l’implication d’un état providence qui tend à convertir ses interventions sociales en mode d’action à vocation strictement économique. Pour en saisir toute la nouveauté, il est important de revenir sur la genèse de l’activité des services à la personne. Certes, il y a toujours eu une classe privilégiée et plus riche qui a pu se faire servir dans les actes de la vie quotidienne et qui a ainsi permis le développement, déjà ancien, de métiers de services domestiques en ce sens qu’ils étaient exercés au domicile(s) des personnes ou des familles concernées. Paradoxalement, l’innovation dont on va parler ici s’est située originellement plutôt à l’autre extrêmité de l’échelle des revenus : celle des populations pauvres ou du moins modestes.
En effet, à côté de cette domesticité, dont les services étaient généralement réservés aux familles de notables, on a vu apparaître dès le XIXe siècle mais surtout au long du XXe siècle une nouvelle forme d’emplois dont le public comme les modalités d’exercice étaient singulièrement différents. Ces formes innovantes sont nées dans le cadre des balbutiements de ce que l’on a appelé plus tardivement l’action sociale. Les origines en sont multiples et l’on ne sera pas surpris dans notre pays, animé depuis la Révolution par une double culture, de les trouver aussi bien à partir de certaines congrégations religieuses (par exemple les petites sœurs de l’Assomption) ou d’associations familiales catholiques que dans ceux d’associations familiales plus populaires davantage proches des mouvements syndicaux ou encore parmi des responsables politiques de bords différents mais engagés concrétement dans le développement de services publics locaux notamment dans le cadre de l’activité des bureaux de bienfaisance puis d’aide sociale, ancêtre des actuels centres communaux d’action sociale.
Pouvoirs publics et initiative des citoyens : les barres parallèles de la société
Que l’on trouve ces « entrepreneurs sociaux » (pour reprendre une expression contemporaine) des deux côtés de la frontière public-privé n’a rien d’étonnant pour qui se souvient de la « théorie des barres parallèles » énoncée au début du dernier siècle par le couple fabianiste Webb [1] sur l’articulation nécessaire entre ce qui ressort de l’action publique et obligatoire d’un côté et de l’action civile et volontaire de l’autre. La loi suffit rarement pour changer la société et l’action collective est généralement indispensable pour venir la compléter et l’enrichir. D’où l’idée de barres parallèles, le progrès social dans une société civilisée s’appuyant autant sur les acteurs de la société civile que sur ceux du monde politique. La loi instituant l’assistance publique pour les personnes âgées en 1905 rendait possible des secours à domicile mais ceux-ci ne sont devenus effectifs qu’avec l’esprit d’initiative de véritables pionniers inventant de nouvelles pratiques sociales visant non seulement l’aide à la vie quotidienne et la délivrance de soins mais également l’autonomisation des personnes et la qualité de leur vie.
Qu’il s’agisse d’une action charitable, d’une volonté d’entraide ou de la recherche d’une meilleure justice dans l’exercice de droits fondamentaux, leurs initiatives ont plusieurs points communs : apporter d’abord, une réponse concrète et matérielle à des personnes démunies dans leur vie quotidienne en raison de difficultés liées à leur état de santé, à leur pauvreté économique ou culturelle, à leur isolement ou à la combinaison de ces facteurs, permettre ainsi, le maintien de la vie à domicile en évitant le placement en hospice pour les plus âgés ou en structure d’accueil pour les enfants, réaliser par là même, un accompagnement de la personne ou du groupe familial dont les dimensions sont également relationnelles voire affectives, parfois éducatives ou même spirituelles. Si on avait dit à ces personnes qu’elles créaient une nouvelle activité économique et participaient ainsi à la création de richesses, elles auraient sans doute été surprises tant il semblait évident à leurs yeux qu’elles faisaient surtout œuvre sociale pour répondre à des besoins réels dont la solvabilité était improbable. L’idée qu’il y avait en ce domaine matière à création d’emplois était sans doute plus présente aux esprits des initiateurs mais à l’évidence, il s’agissait d’emplois féminins dans la mesure où l’on cherchait un substitut à l’activité réalisée par la femme ou par l’épouse quand elle était en mesure de le faire. La grande proximité avec les tâches ménagères quotidiennes mais aussi avec les soins habituellement dévolus aux femmes dans les familles est un facteur déterminant dans la structuration et l’évolution du secteur [2]. Pour autant, la dimension professionnelle de l’entreprise est apparue très rapidement à ses promoteurs et ceci pour deux raisons principales.
Le souci ancien d’une professionnalisation du métier
En premier lieu, le domicile et la vie quotidienne sont le cadre privilégié de la vie intime et personnelle. Il n’y a donc rien d’étonnant à ce que des enjeux éthiques aient été perçus à l’origine des projets comme impliquant une solide formation pour les personnes amenées à pénétrer dans le domicile pour y remplir certaines fonctions. En raison de sa nature bien particulière l’activité se trouve inévitablement placée au cœur d’une tension entre un savoir faire relativement élémentaire constitué de tâches simples en grande partie matérielles et un savoir être beaucoup plus complexe assurant un positionnement relationnel adapté. Dans une certaine mesure, on trouve dans la formalisation de la place des domestiques au sein de la maisonnée bourgeoise une structuration de ces rapports [3] même si cela n’exclut pas parfois quelques adaptations aux contextes familiaux ou plus rarement quelques débordements. Cette formation allait de soi pour les membres des congrégations religieuses dont l’uniforme et la règle contribuaient à déterminer le statut au-delà des compétences apportées. La situation n’était pas si différente lorsque des soins à la personne touchant au domaine médical étaient prescrits et réalisés au domicile. Mais dans le domaine plus général de l’aide ménagère, il en a également été ainsi, notamment pour les travailleuses familiales, lorsqu’il s’agissait de « remplacer » une maman et une épouse dans la sphère domestique. Les pré-requis d’une formation à l’éducation des enfants et la reconnaissance d’une définition des limites du travail semblaient fortement souhaitables.
Une seconde raison a poussé certains militants associatifs dans la voie de la professionnalisation. La proximité avec les mouvements syndicaux ouvriers et agricoles, la volonté de se distinguer voire de s’écarter des modèles traditionnels de la domesticité mais également de la position ambigüe des aidants familiaux dans les entreprises agricoles incitaient plutôt à générer de vrais emplois « normaux » [4]. Par la suite, l’extension vers la profession d’aide ménagère aux personnes âgées ayant besoin d’aides dans la vie quotidienne, à qui l’on a pensé d’ailleurs pendant un moment confier, après formation, les tâches d’aide soignante, a contribué à maintenir ce souci de professionnalisation. Ce processus, commencé au début des années cinquante, aboutira dans les années soixante-dix en ce qui concerne les actuelles techniciennes d’intervention sociale et familiale. En revanche, il n’aboutira que bien trop tardivement pour les aides ménagères devenues auxiliaires de vie sociale depuis. La raison de cet échec nous conduit à nous intéresser au rôle joué par l’autre acteur mis en parallèle : les pouvoirs publics.
En effet, la question de la solvabilité du besoin d’aide à domicile s’est posée dès l’origine avec acuité. Elle a trouvé une première réponse dans l’engagement bénévole pour dégager des ressources mais la volonté réelle de professionnaliser a favorisé, dès les années cinquante, la recherche de nouvelles sources de financement plus pérennes. Si les budgets d’action sociale des caisses d’allocations familiales et de mutualité sociale agricole ont pu être mobilisés assez rapidement pour les travailleuses familiales, on a, dans un premier temps, utilisé seulement les prestations d’aide sociale pour répondre aux besoins des personnes âgées. Avec l’intervention des pouvoirs publics, s’est mise en place une « régulation tutélaire » [5] de ce secteur d’activité.
Un secteur mis sous tutelle et rationné
Ce pilotage public dans le cadre rigide de l’aide sociale a été lourd de conséquences pour l’aide ménagère. En effet, il a confirmé le caractère social ou sanitaire et social de l’activité mais simultanément, il a activé son caractère subsidiaire en regard de la solidarité familiale au titre de l’obligation alimentaire. Il engageait ainsi cette activité dans le secteur non marchand en excluant les entreprises lucratives qui n’avaient par ailleurs pas vraiment fait acte de candidature. La « démarchandisation » selon l’expression d’Esping-Andersen [6] était alors engagée prolongeant implicitement la logique de l’engagement associatif qui l’avait précédée. Simultanément, la tutelle publique a conduit à une tarification du service rendu à partir des seules heures d’intervention dans le domicile auprès de la personne. Ainsi, pour économiser les deniers publics, l’Etat a contribué à une évaluation du tarif horaire collée au salaire horaire minimum qui était jusqu’à la création du SMIC indexé seulement sur les prix et qui ignorait aussi bien les gains de pouvoir d’achat en période de forte croissance économique que l’existence de coûts indirects pour les organisations gestionnaires [7]. Dans les services gérés par les centres communaux d’action sociale, le recours aux contributions de la commune a pu offrir les marges nécessaires à une gestion équilibrée. Quant aux associations, elles ont dû solliciter les collectivités territoriales pour des subventions et s’efforcer de négocier avec les organismes sociaux la fixation d’un tarif au-dessus du coût minimal du travail afin de dégager une marge pour financer les coûts indirects. Dans ces conditions financièrement tendues, la professionnalisation du management de l’activité était fortement retardée et la qualification des intervenantes était renvoyée aux calendes grecques ! La mise en place du RMI en 1989 a été l’occasion de découvrir la situation de ces travailleuses pauvres puisque certaines devenaient éligibles. Malgré cette prise de conscience, à la fin des années quatre-vingt dix, il fallait encore près d’une quinzaine d’années d’ancienneté à une aide ménagère pour dépasser le SMIC…
Faut-il imputer cet échec dans la professionnalisation du métier aux associations dans la mesure où elles ont manqué de combattivité pour s’imposer ou aux pouvoirs institutionnels, fort heureux de trouver à bon compte une réponse si bon marché pour les situations les plus sensibles ? Difficile de répondre mais néanmoins, il faut faire observer que cet attentisme doit beaucoup à l’espoir qu’avait fait naître, dès les années soixante-dix, la création d’une prestation dépendance. Il s’agit là incontestablement de « l’arlésienne » de la politique gérontologique française. Il faudra en effet, attendre plus de vingt ans pour que l’on mette en place une prestation mort-née avant de parvenir à instituer ce que nous connaissons aujourd’hui avec l’APA. Cette lenteur politico-administrative dans la constitution d’une politique gérontologique, pourtant déjà bien esquissée dès le rapport Laroque, ne peut que nous interroger surtout quand on la compare avec l’activisme, plus ou moins efficient, développé du côté des politiques de l’emploi.
Jusque dans les années quatre-vingt, la politique gérontologique est alors orientée par un souci d’équité visant à assurer une couverture de l’ensemble du territoire par des services d’aide ménagère. A l’époque, les monopoles spatiaux ne font pas peur et l’on sollicite fortement les associations pour étendre leur territoire d’intervention même si l’on commence parfois à favoriser, quand cela est possible du moins, une « concurrence » entre les structures d’offre. La tutelle publique maintient ainsi à distance la marchandisation mais la stratégie de rationnement des financeurs commence à créer les conditions d’un profond changement de la donne.
Celui-ci surviendra en conduisant le secteur vers une nouvelle régulation, dans lequel il est entré involontairement, que Marthe Nyssens suggère d’appeler « régulation d’insertion ».
La montée du chômage, consécutive au ralentissement de l’activité économique à partir de 1973, a laissé en dehors de l’accès à l’emploi une partie importante de la population active. Les jeunes, les plus âgés mais aussi les femmes ont alors connu des taux de chômage particulièrement élevés. Une nouvelle fois dans l’histoire, des initiatives généralement sous un statut associatif, qui appartiennent à ce l’on nomme maintenant l’économie sociale et solidaire [8], se sont déployées et ont participé à la création d’un nouveau champ d’activités et de politiques publiques : l’insertion par l’activité économique. Animés par des acteurs d’origines diverses (cadres, militants notamment syndicaux, employeurs, retraités), ces entreprises ont pour objectif de mettre en œuvre des activités productives servant de support à la mise au travail de personnes exclues plus ou moins durablement de l’emploi. Le secteur des services aux personnes est alors découvert comme un gisement d’emplois potentiels [9] d’autant plus attractifs qu’ils sont perçus (en partie à tort) comme accessibles à des femmes sans qualification et surtout qu’ils semblent moins développés en France qu’ailleurs.
A partir de problèmes réels [10], nait alors subrepticement un procès implicite fait aux associations du secteur auquel on reproche leur manque d’initiative. Beaucoup d’acteurs ont participé à ce procès et aujourd’hui encore, des séquelles de cette suspicion transparaissent par exemple, au cours de la préparation de la loi Borloo. Certes, le secteur est marqué dans les années quatre-vingts par un certain attentisme dans l’espoir des progrès attendus d’une véritable prestation dépendance régulièrement annoncée mais comment ne pas ignorer la responsabilité des pouvoirs publics qui ont institué depuis la fin des années soixante-dix un rationnement drastique et multiforme, motivé surtout par la volonté d’assurer la couverture généralisée du territoire tout en modérant la progression de la dépense ? Si l’on y réfléchit bien, le blocage du développement du secteur, malgré les sollicitations répétées des gérontologues et des militants du secteur, résulte principalement de l’action délibérée des autorités de tutelle. Sans doute, la main droite de l’Etat ignore-t-elle ce que fait sa main gauche ? C’est pourquoi, l’argent qui a été refusé du côté de l’action gérontologique va être distribué, avec d’autres logiques, du côté de l’insertion. Des moyens étant dégagés, l’affaire ne serait pas très grave si, conduite fort maladroitement, elle n’avait produit une déstabilisation encore plus grande du secteur de l’aide à domicile en favorisant grâce à l’aide publique un nouveau marché. Mais c’est là une nouvelle histoire pour le secteur.
Article paru dans les Documents Cleirppa, cahier n° 29, 11-14 et cahier n° 30, 19-24 en 2008
