Résumé : Des services d’aide à la vie quotidienne apportés à des personnes âgées souvent démunies, une activité économique paradoxale qui n’a pu naître qu’en dehors de l’économie lucrative. Une régulation publique tutélaire qui a accentué la « démarchandisation » de l’activité en organisant son ciblage et son rationnement, telle est la première partie de l’histoire de ces services. Un bouleversement par de nouvelles régulations publiques soumettant à la logique des politiques d’insertion le « gisement d’emplois » des services à la personne. Un plan Borloo qui s’attache ensuite à favoriser à grands renforts d’avantages fiscaux l’entrée des entreprises lucratives c’est à un véritable retour vers les mécanismes du marché auquel sont confrontés aujourd’hui les acteurs de l’aide à domicile.
Resté sous tutelle dans le champ des politiques de la vieillesse, le secteur de l’aide à domicile aux personnes âgées va se retrouver dès les années quatre-vingts particulièrement chahuté par les nouvelles politiques de l’emploi très interventionnistes. Il est ainsi progressivement projeté sur de nouveaux marchés de plus en plus favorisés par les pouvoirs publics.
L’amélioration de la solvabilité d’un nombre croissant de retraités et la possibilité d’exonérations de charges sociales pour certaines personnes dès 1973 constituaient déjà des circonstances favorables pour innover et entreprendre en proposant de nouvelles formes de prise en charge pour les personnes âgées. Des associations d’aide à domicile non employeurs (mandataires) ont alors vu le jour, le plus souvent sous le vocable de « services de garde à domicile ». Rapidement, ces nouveaux services sont apparus, aux yeux des demandeurs, comme des substituts à l’aide ménagère. Ce faisant, les associations mandataires ont facilité l’emploi direct par les personnes âgées. Après avoir tenté de résister à un processus, qui constituait pour beaucoup d’entre elles un véritable recul par rapport à leurs objectifs initiaux visant à générer des emplois de meilleure qualité, la plupart des associations d’aide ménagère et certains CCAS se sont finalement résignés à ajouter cette activité au sein même de leur structure dans l’idée d’éviter ainsi des pertes de clients en raison de la concurrence qui pouvait ainsi menacer les emplois existants.
Un gisement d’emplois à exploiter
Cette évolution spontanée aurait eu des effets limités si elle ne s’était trouvée renforcée par une action des pouvoirs publics malencontreuse, du moins si l’on attache une certaine valeur à la qualité des emplois ainsi proposés. Au début, la politique de création « d’emplois d’utilité publique » pour la coordination gérontologique a plutôt conforté la politique de la vieillesse [1]. Le risque d’une inversion des finalités poursuivies est donc resté dans un premier temps marginal mais il est devenu majeur dès que la politique de l’emploi a affiché d’autres ambitions pour s’établir à une autre échelle, l’emploi pouvant alors prendre le pas sur le service rendu. Ainsi, les politiques de création aidée des emplois d’initiative locale, des emplois de proximité, des emplois jeunes etc... à « vocation sociale » favorisent le mélange des objectifs. à terme, et singulièrement, quand ces politiques de l’emploi aidé seront logiquement étendues à toutes les entreprises, elles vont favoriser la marchandisation du secteur [2]. En outre, les logiques d’emplois d’insertion et de « petits boulots » maintiennent le cantonnement de l’aide aux personnes âgées dans le champ d’une double assistance réunissant curieusement personnes aidantes et personnes aidées dans une double disqualification réciproque. C’est bien aussi la raison pour laquelle la qualité du service rendu est restée jusqu’à maintenant au cœur des débats dans le secteur. Elle deviendra alors de plus en plus clairement la condition d’un dépassement du champ de l’insertion pour rejoindre le domaine plus vaste de l’ensemble des services marchands aux particuliers.
Toutefois, avant d’en arriver là, les distorsions de concurrence sur le secteur vont atteindre début 1987, leur paroxysme à la suite d’un brusque revirement de l’orientation des pouvoirs publics avec l’extension à toutes les personnes âgées de plus de 70 ans des mesures de dégrèvements de cotisations sociales pour un emploi direct au domicile sans la moindre condition liée à un besoin d’aides dans la vie quotidienne lié à un état de santé ou d’incapacité. On sort ainsi du champ de la politique gérontologique. La mesure représente un abattement par compte cotisant à l’URSSAF de 6 000 francs quel que soit le nombre de personnes employées et déborde aussi sur les cotisations salariales. Le dispositif avantage alors « outrageusement » [3]les personnels embauchés directement par les personnes âgées et les familles. Certes, le dispositif est rapporté au bout d’une année pour les cotisations des salariés mais l’exonération des employeurs persiste, ne s’appliquant toujours pas aux associations d’aide ménagère et amplifiant ainsi la distorsion de concurrence et encourageant le fractionnement des emplois et la multiplication des contrats de travail des salariés pendant plusieurs années [4].
Mais avec une concurrence très inégale
La loi du 27 janvier 1987, dite loi Seguin institue les associations intermédiaires pour faciliter « l’émergence d’activités nouvelles, délaissées par l’initiative privée et non assurées par le secteur public ou para-public. Ces activités, parfois réalisées sous la forme de travail clandestin, sont susceptibles d’assurer à des personnes dépourvues d’emploi des ressources qui ne seront pas celles de l’assistance et contribueront de ce fait à leur insertion ou réinsertion. » [5] La liste des activités à domicile, données à titre d’exemple par le ministère des affaires sociales, révèle d’importants recoupements avec la définition des prestations de l’aide ménagère comme de la travailleuse familiale. Ainsi, un dispositif conçu pour être complémentaire, s’est avéré être par la suite, substituable aux activités existantes. Les effets sont d’autant plus forts que la loi permet aussi une exonération de charges sociales pour les employeurs au titre de l’insertion professionnelle et qu’elle crée un statut propre pour le personnel des associations intermédiaires qui intervient alors dans le cadre d’un prêt de main d’œuvre temporaire. Ceci va favoriser la création d’associations mandataires, au demeurant très utiles, mais qui seront conduites, en plaçant des travailleurs avec le statut d’employés de maison, à concurrencer à la marge l’aide à domicile traditionnelle. La confusion du travail d’aide ménagère et de femme de ménage est évidemment renforcée, la précarité des emplois est entretenue et la professionnalisation est différée ce qui se retourne à terme aussi contre les personnes engagées dans une démarche d’insertion. Faute d’avoir établi une frontière précisant le domaine des métiers de l’aide à domicile aux personnes âgées en situation d’incapacité, les pouvoirs publics se sont engagés dans une expérimentation sociale improvisée conduisant vers une banalisation des services que le seul agrément qualité ne parviendra pas à juguler totalement.
Avec la substitution de l’APA à la PSD le contexte a profondément changé au début des années 2000. Les politiques publiques gérontologiques confiées aux départements traduisent un réel progrès même si des améliorations restent à accomplir pour parvenir à une convergence « par le haut » de la prise en charge de toutes les situations de handicap. Cependant, le chômage et le sous développement en France des emplois dans les services aux particuliers perdurent. L’idée de les favoriser pour en faire l’un des moteurs de la création d’emplois fait consensus. Le secteur va alors rentrer dans un nouveau type de relations avec les pouvoirs publics que Laville et Nyssens proposent de qualifier de « régulation quasi-marchande » [6]. Ce nom peut surprendre en France tant « Etat » et « Marché » ont été longtemps opposés par les diverses parties prenantes dans les débats. Il traduit désormais une profonde évolution des représentations tant du rôle de l’Etat que de la place des marchés.
Sans entrer sur le fond d’un débat complexe, la réforme en cours ne peut être décrite comme un simple désengagement de l’Etat. Elle apparaît plutôt, à la lumière de décisions récentes, comme son repli principalement sur ses fonctions régaliennes et surtout sécuritaires. Ainsi, dans tous les champs de l’action publique, la priorité est donnée à l’entreprise privée et au jeu des marchés concurrentiels plutôt qu’aux interventions législatives et réglementaires et au service public. Le domaine d’intervention des pouvoirs publics tend donc à se réduire et les formes de l’action publique à se calquer sur les solutions dominantes dans le secteur privé marchand et lucratif. Certes, comme à l’habitude, les politiques effectives s’écartent parfois des discours idéologiques sous l’effet des groupes de pression, de l’attraction des opportunités ou des contraintes de la réalité. Pour autant, les nouvelles régulations publiques en s’appuyant sur la concurrence et en empruntant au marché chaque fois que cela est possible donnent une nouvelle tonalité à ces régulations. Dans le secteur qui nous intéresse, le plan Borloo constitue l’archétype de cette évolution.
Le plan Borloo, l’amorce d’une nouvelle régulation
De quoi s’agit-il ? Le champ visé est d’emblée plus large que le secteur de l’aide à domicile et le souci d’un changement d’échelle avec la création de 500 000 emplois en trois années dans les services à la personne (SAP) reste très ambitieux. Trois objectifs président à ce plan [7]. Il faut d’abord simplifier les dispositifs d’aide pour les utilisateurs en réduisant le coût supporté par les consommateurs pour favoriser un accès universel à des services de qualité. Il convient ensuite d’améliorer les conditions de travail, les droits sociaux et la formation des salariés du secteur. Enfin, on cherche à créer un cadre favorable au développement des activités et à la qualité des prestations servies. Action du côté de la demande en direction des consommateurs, action du côté de l’offre en direction des salariés et des entrepreneurs, la stratégie du plan est manifestement globale et retient des objectifs qui ont trouvé un large consensus.
La solvabilisation de la demande résulte d’un ensemble de mesures : réduction du taux de la TVA à 5,5%, extension des allégements de charges sociales pour les ménages, les associations et les entreprises, déductions fiscales généralisées avec un crédit d’impôt pouvant aller jusqu’à 50% pour les consommateurs, enfin, création du Chèque emploi-service universel (CESU) au champ d’application élargi et aux modalités d’utilisation simplifiées. La palette des outils mobilisés est large et le coût en dépenses fiscales c’est-à-dire en réduction de prélèvements est élevé. Ainsi, stimulée, la demande de services aux particuliers devrait progresser de manière significative. En outre, le fait d’inscrire l’aide à domicile dans le champ banalisé de la consommation peut représenter un progrès en regard de situations d’assistance en venant confirmer que le libre choix des personnes est bien le critère prioritaire qu’il convient de toujours respecter.
La structuration de l’offre a retenu avec une égale attention les promoteurs du plan Borloo. La création de l’Agence Nationale des Services à la personne (ANSP) par la loi du 28/07/05 est une mesure emblématique qui favorise la dynamique entrepreneuriale. La mise en place de régimes d’agrément simplifiés va concourir à l’augmentation des structures d’offre et sans doute à leur diversification en matière de types de services. Enfin, l’idée que ces services gagneraient à être promus dans le cadre de grandes enseignes nationales s’apparente à un levier pour aller vers une industrialisation de ces services dont il est espéré quelques gains d’efficience plutôt en termes d’amélioration de qualité qu’en termes de baisse de coûts déjà bien bas.
Intégrés dans cette dynamique dont l’ampleur les dépasse de beaucoup et dont les effets vont mettre plusieurs années à se déployer complètement, les acteurs des services à la personne (producteurs et utilisateurs) auraient de bonnes raisons de se réjouir de ces perspectives favorables. Cependant, l’enthousiasme reste réservé et nombreux sont ceux qui semblent craindre l’existence de quelques ombres au tableau invitant à y regarder de plus près. Les questions se situent à deux niveaux différents : d’un point de vue général et au plan de la politique économique d’une part, d’un point de vue plus circonstancié au plan de la politique gérontologique et des services d’aide à domicile d’autre part.
Le retour de l’Etat providence
A la lecture de l’énumération des moyens employés, on ne peut s’empêcher de penser à la permanence de la présence, toujours renouvelée, de l’Etat providence. Rarement en effet, un secteur économique aura bénéficié d’autant de bienveillance voire d’assistance de la part des pouvoirs publics pour assurer son décollage. Des créations d’entreprises et d’emplois peuvent certainement être espérées et se concrétisent même dès aujourd’hui comme le constate Bruno Arbouet, le directeur de l’ANSP [8] ; ce qui mérite évidemment une considération certaine dans un contexte encore marqué par un chômage important. Cependant, pour l’analyse économique, et de façon tout à fait consensuelle, un tel résultat, suffisant pour évaluer l’efficacité des mesures prises, est absolument insuffisant pour en apprécier l’efficience et la pertinence. Il convient en effet, de prendre en compte le coût global de ces mesures et de se demander si les mêmes ressources, utilisées autrement, n’auraient pas généré davantage d’emplois encore.
En outre, favoriser un secteur par des dérogations au droit commun en termes d’effort contributif mérite de s’interroger. En effet, il faut aussi l’analyser comme une distorsion de concurrence par rapport à tous les autres secteurs de l’économie. Tous les secteurs d’activité parviendraient eux aussi à créer de nombreux emplois si la puissance publique acceptait d’assumer plus de la moitié du coût du service qu’ils rendent [9] !
Malheureusement, ils ne bénéficient pas de telles largesses. En règle générale, ce type d’avantage est alloué par la puissance publique en raison de la nature de l’activité réalisée, par exemple pour tenir compte de son importance en termes d’effets externes (recherche, environnement), ou dans un souci d’équité (éducation, santé, handicap) ou encore pour des motifs plus politiques ou stratégiques (défense nationale, indépendance technologique). Dans le cas qui nous occupe, ce sont seulement les emplois créés qui sont attendus c’est-à-dire la conséquence la plus banale (mais pas la plus négligeable !) de toute activité économique. Il s’agit effectivement d’une innovation pour l’action publique dont se félicitait explicitement le Ministre, promoteur du Plan. Il faut bien comprendre que juxtaposer dans une économie de marché des secteurs économiques et d’emplois ne supportant pas les mêmes contraintes pose toujours des problèmes délicats. Cela signifie que coexistent des emplois hétérogènes sur le plan du droit. À côté des emplois que l’on hésite désormais à appeller « normaux » parce qu’ils respectent l’ensemble des règles du code du travail et qu’ils supportent les charges fiscales et sociales en vigueur, ont toujours tendance à se développer des emplois clandestins, « au noir » qui constituent une économie souterraine et illégale. Avec le plan mis en oeuvre qui multiplie les emplois aidés on peut certes s’attendre à un « blanchiment » de certains emplois mais on ne parvient toutefois à générer que des emplois « gris » c’est-à-dire dérogataires au droit commun [10]. C’est un progrès mais la situation est instable. Car, si ces emplois se développent beaucoup, la légitimité d’une taxation plus forte pour tous les autres emplois est affaiblie [11]. A terme, la situation normale risque de se rapprocher des emplois gris et les ressources de l’Etat providence seront réduites pour toutes ses fonctions y compris la compensation du handicap et la prise en charge des personnes âgées. Le fait d’avoir déjà dû inventer un nouveau financement pour le plan Alzheimer avec la création d’une superfranchise médicale (un impôt qui ne dit pas son nom puisqu’il est supporté par les seuls personnes malades) augure bien mal quant aux difficultés pour la sécurité sociale que provoquerait un développement massif de ces emplois « gris ». Le risque de noirçir les emplois de droit commun en voulant blanchir le travail noir est donc loin d’être nul !
Enfin, le fait que l’Etat ait jugé bon de prendre l’initiative en invitant à la création de grandes enseignes ou en instituant une agence parapublique pour organiser le secteur rappelle des formes d’un corporatisme d’Etat finalement assez éloigné du libéralisme. Au bout du compte, c’est plutôt à un redéploiement de l’Etat providence auquel on assiste. Sa cible est devenue plus difficile à saisir puisqu’il s’agit à la fois d’assister les entrepreneurs du secteur et les consommateurs des services afin d’obtenir au bout du compte les emplois qu’on espère suffisamment rémunérateurs et pérennes pour permettre une véritable intégration sociale. Finalement, cet exemple, montre que la réforme de l’Etat est déjà bien avancée même si ses effets restent problématiques et parfois inquiétants.
Du côté des services d’aide à domicile, la circonspection face à la banalisation de leur activité et à la dilution des aides est également de rigueur. En effet, la porosité entre les différents modes de service et l’incertitude quant au mode de régulation retenu par l’Etat troublent les acteurs. La régulation tutélaire continue à s’appliquer mais seulement pour les acteurs que l’on qualifie volontiers « d’historiques » ce qui n’est pas sans éveiller un soupçon de ringardisation. Quant aux autres entreprises, de nouvelles procédures d’agrément leur sont offertes leur permettant d’échapper aux tutelles parfois tatillones et aux contraintes, pourtant souvent vertueuses, de la loi 2002-2. De nouvelles distorsions de concurrence qualitatives voient ainsi le jour. De même, la tutelle sur les prix exercée par l’Etat ou par les collectivités locales notamment dans le cadre de l’APA n’a pas encore cédé la place pour tous les offreurs à la liberté des prix qui est le propre d’un marché concurrentiel. Ainsi, la coexistence de logiques d’action sociale référées à la justice et de logiques de marché concurrentiel référées à la loyauté rend les affaires délicates pour tout le monde. Le champ et les modalités de l’APA doivent être précisés en tenant compte de ces nouvelles dispositions. Madame Lagarde propose dès maintenant un plan Borloo 2 tenant compte de l’expérience acquise. Il faut que ce réexamen s’accompagne d’une réflexion approfondie sur les politiques du handicap et de la dépendance. Idéalement, il faudrait associer à cette réforme la CNSA et les départements. En effet, avec les économies permises par le droit commun des SAP et les mesures ciblées sur les personnes en situation de handicap quelque soit leur âge, la facture de l’APA pour les départements devrait être allégée ce qui permettrait d’accélérer le processus de la convergence, attendue depuis si longtemps, entre la prise en charge du handicap et celle de la dépendance.
Une urgence : réfléchir collectivement
Sur le fond la réflexion politique sur le rôle que l’on souhaite laisser aux mécanismes de marché doit être approfondie. Les questions ne manquent pas sur lesquelles un effort de recherches à la fois fondamentales et appliquées devient urgent. Que peut-on vraiment espérer de l’introduction d’une concurrence souvent si distordue par l’action publique ? Quelle éducation du consommateur à la vérité des coûts produit-on avec un système d’aides si opaque ? Ne risque-t-on pas de voir les entreprises se focaliser sur les zones géographiques à plus forte densité et sur les populations les plus aisées, mieux solvabilisées ? L’amélioration du rapport « qualité/prix » peut-elle vraiment se traduire dans des baisses de prix surtout si l’on a l’ambition d’accroître la qualification des personnes employées ? La pression sur les gestionnaires associatifs ne sera-t-elle pas trop forte et ne provoquera-t-elle pas soit leur éviction pure et simple, soit leur banalisation pure et simple pour résister ? Que peut-on gagner avec le recul, voire la disparition, du bénévolat dans le secteur de l’aide à domicile ? Combien d’entrepreneurs de services à la personne trop dépendants des aides publiques seront-ils amenés à cesser leur activité si les aides se raréfient ? Au lieu d’une économie plurielle tirant tous les bénéfices de la diversité de ses acteurs (associations, entreprises, ccas) on risque d’aller vers une uniformisation sans avoir réduit pour autant la complexité du système. En effet, tôt ou tard, lorsque les acteurs historiques pourraient avoir disparu, il faudra bien qu’un état providence, véritable homme-orchestre, subventionne encore un peu plus les entreprises pour qu’elles acceptent d’aller dans les zones les plus pauvres ou à trop faible densité. Evidemment, ces nouveaux engagements publics ne seront mis en œuvre que si la recherche de la cohésion sociale reste à l’agenda politique. La liste non exhaustive de ces questions montre que pour progresser au plan opérationnel, la réflexion collective doit s’appuyer sur des analyses théoriques et empiriques d’une grande rigueur.
Ce sont ces inquiétudes, sans doute excessives, et peut-être encore insuffisamment fondées qui doivent pousser rapidement les pouvoirs publics à réussir la nouvelle régulation quasi-marchande sûrement souhaitable mais dont la maîtrise collective suppose un sens des responsabilités des acteurs et une qualité de décision publique qui appelle une « démocratie délibérative » [12]dont il faudrait que notre pays se révèle rapidement capable.
Article paru dans les Documents Cleirppa, cahier n° 29, 11-14 et cahier n° 30, 19-24 en 2008
